Sénégal : le pétrole peut-il rendre à l’État sa liberté financière ?

La valeur produite n’est pas la recette de l’État

La simultanéité est presque cruelle. Au moment où le Sénégal devient producteur de pétrole et de gaz, il découvre que son endettement public est beaucoup plus lourd que ne le laissaient entendre les comptes transmis pendant plusieurs années. Le pays entre ainsi dans l’ère des hydrocarbures avec une partie de son avenir budgétaire déjà occupée par son passé financier.

On comprend la tentation de voir dans le pétrole une solution. De nouvelles exportations soutiennent la croissance, améliorent les comptes extérieurs et doivent procurer à l’État des recettes supplémentaires. Dans l’UEMOA elle-même, la BCEAO relève que la progression des exportations d’hydrocarbures a contribué à l’amélioration récente de la balance extérieure régionale. Mais produire du pétrole et disposer librement de sa valeur sont deux choses différentes.

Le chiffre le plus impressionnant est généralement celui de la production ou de la valeur des exportations. Ce n’est pourtant pas celui qui détermine directement les possibilités du budget sénégalais. Il faut retrancher les coûts de production, tenir compte des parts revenant aux opérateurs, examiner les contrats de partage de production, les impôts, les participations publiques, les remboursements d’investissements et le calendrier de versement des recettes. La valeur d’un baril extrait au large des côtes sénégalaises ne se transforme donc jamais intégralement en revenu disponible pour le Trésor. Le décalage dans le temps compte également.

Les investissements pétroliers ont été engagés bien avant les premières recettes. Le niveau de production peut évoluer. Les prix mondiaux varient. Les installations doivent être entretenues, et de nouveaux investissements sont nécessaires pour prolonger ou accroître l’exploitation. La richesse pétrolière est donc une valeur économique. Le budget s'appuie sur des recettes effectivement encaissées. La distinction prend une importance particulière lorsque la dette publique dépasse 130 % du PIB selon l’estimation du FMI pour la fin de 2024. Dans cette situation, les revenus futurs sont immédiatement soumis à plusieurs usages concurrents.

Des revenus futurs déjà convoités

Ils peuvent financer des écoles, des hôpitaux, des infrastructures, l’agriculture ou l’industrialisation. Ils peuvent contribuer à réduire la dette. Ils peuvent également faciliter de nouveaux emprunts, puisque les créanciers savent que l’État disposera demain de recettes supplémentaires. Cette dernière possibilité mérite davantage d’attention. Une ressource naturelle peut renforcer la souveraineté d’un pays. Elle peut aussi lui permettre de s’endetter davantage.

Le paradoxe n’a rien d’exceptionnel. Lorsqu’un État anticipe des revenus pétroliers importants, les marchés financiers peuvent accepter de lui prêter en fonction de cette richesse future. Le gouvernement dispose aujourd’hui de ressources qui seront remboursées demain grâce aux revenus attendus. Le pays possède encore du pétrole. Une partie de la liberté budgétaire qu’il devait apporter a pourtant déjà été engagée. Le Sénégal doit précisément éviter cette situation.

Le discours sur la souveraineté économique ne peut donc se limiter à déterminer quelle part des hydrocarbures est produite sur le territoire national ou quelle proportion des contrats est détenue par des opérateurs étrangers. La souveraineté se mesure aussi à la possibilité d’affecter les revenus futurs sans qu’ils soient absorbés d’avance par le service de la dette.

Dette et politique pétrolière

Les négociations actuelles donnent à cette question une dimension immédiate. Dakar doit apurer d’importants arriérés et négocie un programme de trois ans d’environ 2,2 milliards de dollars avec le FMI. Le gouvernement affirme vouloir reprofiler une partie de la dette plutôt que de procéder à une restructuration générale. Les créanciers regardent naturellement les hydrocarbures. Ils constituent un élément de la capacité future de remboursement du pays. Les citoyens sénégalais peuvent légitimement les considérer autrement. Ces ressources avaient également été présentées comme une opportunité de transformation économique et sociale.

Une tension apparaît alors entre deux usages du même revenu : réparer le bilan financier hérité et financer le développement attendu. La négociation de la dette aura donc un effet sur la politique pétrolière, même si les deux dossiers sont officiellement traités séparément.

Plus les finances publiques devront consacrer des ressources au service de la dette, moins la rente nouvelle pourra soutenir l’investissement public. Plus les créanciers accepteront de reporter les remboursements, plus l’État conservera des possibilités à court terme, mais il faudra alors veiller à ce que les échéances futures ne se concentrent pas au moment même où les recettes pétrolières auront déjà été intégrées aux dépenses ordinaires.

Transformer une rente en capacités durables

Une autre question mérite d’être posée : le Sénégal utilisera-t-il cette nouvelle richesse pour modifier la structure de son économie ou simplement pour améliorer temporairement ses comptes ? Le pétrole peut financer la transformation agricole, les infrastructures énergétiques, la formation professionnelle, les transports et l’industrialisation. Ces investissements créent des capacités qui survivent à la ressource. Il peut aussi soutenir des dépenses difficiles à réduire lorsque les recettes baissent. Le deuxième chemin est politiquement plus facile, mais économiquement plus dangereux.

Les États producteurs connaissent bien cette difficulté : une recette exceptionnelle devient vite une dépense permanente. Lorsque les prix diminuent ou que la production ralentit, le budget maintient les engagements contractés pendant la période favorable. La découverte de la dette cachée offre paradoxalement au Sénégal l’occasion de poser ces questions avant que les revenus pétroliers ne deviennent la norme. La souveraineté pétrolière ne se mesure donc pas seulement à la propriété juridique des ressources. Elle dépend de ce que l’État sera encore libre d’en faire lorsqu’elles auront été vendues.