Afrique du Sud–États-Unis — Le visa comme instrument de pression politique

Le 15 septembre, le secrétaire d’État américain Marco Rubio a annoncé une nouvelle politique de restriction des visas concernant l’Afrique du Sud. Elle vise les ressortissants étrangers que Washington considère comme responsables ou complices de l’adoption ou de la mise en œuvre de lois et de politiques permettant des saisies de terres sans indemnisation, des discriminations fondées sur la race ou l’incitation à une violence imminente contre des membres de minorités ethniques ou raciales.

Aucun nom n’a été rendu public. La mesure définit des catégories de personnes susceptibles d’être déclarées inadmissibles aux États-Unis. Certains membres de leur famille peuvent également être concernés.

L’administration américaine rattache cette décision aux critiques qu’elle adresse aux politiques sud-africaines en matière foncière et raciale. Le gouvernement sud-africain rejette cette interprétation. Il affirme que les dispositions contestées visent à corriger les conséquences d’une histoire de dépossession et d’exclusion et qu’elles relèvent de l’exercice de sa souveraineté législative.

Les États-Unis utilisent ainsi leur politique d’entrée sur le territoire pour donner une conséquence individuelle à leur désaccord avec les choix politiques sud-africains.

Le droit d’admettre sur son territoire

Un État décide, sous réserve de ses engagements internationaux et de son droit interne, des conditions auxquelles les étrangers peuvent entrer sur son territoire.

Les États-Unis fondent les restrictions annoncées contre certains ressortissants étrangers liés aux politiques sud-africaines sur la section 212(a)(3)(C) de l’Immigration and Nationality Act. Cette disposition permet au secrétaire d’État de considérer comme inadmissible un étranger dont l’entrée ou les activités aux États-Unis pourraient avoir des conséquences graves pour la politique étrangère américaine.

Le refus de visa acquiert ainsi une fonction diplomatique. Un comportement accompli à l’étranger peut entraîner un refus d’admission lorsque les autorités américaines le considèrent comme contraire à leurs intérêts de politique étrangère.

L’effet immédiat de la décision reste territorial : la personne concernée ne peut entrer aux États-Unis. Le motif de cette décision se trouve cependant hors du territoire américain. Dans le cas sud-africain, il peut résider dans la participation à l’élaboration ou à l’application de politiques publiques décidées à Pretoria.

Faire pression sans sanctionner un pays entier

La restriction de visa appartient aux mesures ciblées. Elle se distingue d’un embargo ou d’une sanction économique générale qui affecte une économie, un secteur ou une population.

Elle concentre la conséquence de la décision sur les personnes visées. Le refus d’entrée peut avoir une portée limitée pour quelqu’un qui n’entretient aucune relation avec les États-Unis. Il peut peser davantage sur un responsable public, un dirigeant économique ou une personne dont les activités supposent des déplacements internationaux.

Aucune liste publique ne permet actuellement de connaître le nombre ou l’identité des personnes susceptibles d’être concernées par le dispositif américain.

Les personnes participant à l’élaboration ou à l’application des politiques visées ne savent donc pas nécessairement si elles entrent dans son champ. La portée de la mesure tient à la fois aux refus qui pourront être prononcés et à la possibilité de leur application.

Le désaccord sur les politiques de réparation

Washington et Pretoria donnent des qualifications opposées aux politiques concernées.

L’administration américaine les présente comme susceptibles d’autoriser une discrimination raciale, une expropriation sans indemnisation ou des atteintes dirigées contre des minorités. Pretoria les inscrit dans une politique de réparation des inégalités produites par la colonisation et l’apartheid.

Le gouvernement sud-africain invoque l’objectif constitutionnel de réparation des divisions du passé, de justice sociale et d’égalité. Il considère que les politiques destinées aux populations historiquement exclues appartiennent au fonctionnement de ses institutions démocratiques.

Une politique présentée par Pretoria comme corrective est ainsi décrite par Washington comme susceptible de produire une discrimination fondée sur la race.

Les États-Unis ne peuvent annuler les lois sud-africaines ni en empêcher directement l’application sur le territoire sud-africain. Ils peuvent refuser l’entrée sur leur propre territoire à certaines personnes qu’ils considèrent comme associées à leur élaboration ou à leur mise en œuvre.

La souveraineté législative confrontée aux effets extérieurs

Pretoria a répondu à l’annonce américaine en invoquant sa souveraineté.

Les autorités sud-africaines revendiquent la compétence de leurs institutions constitutionnelles pour déterminer les lois du pays. Elles estiment que les différends avec Washington doivent être traités par les voies diplomatiques et non par des mesures unilatérales destinées à peser sur leurs choix de politique intérieure.

Les États-Unis disposent, de leur côté, de la compétence nécessaire pour déterminer les conditions d’accès à leur territoire.

Les deux compétences ne portent donc pas sur le même objet. L’Afrique du Sud légifère sur son territoire ; les États-Unis déterminent qui peut entrer sur le leur. La tension résulte du motif donné à la décision américaine : l’accès au territoire des États-Unis dépend, pour les personnes concernées, d’actes accomplis dans l’exercice ou la mise en œuvre de politiques sud-africaines.

Une décision prise à Washington peut dès lors produire des conséquences individuelles sur des responsables ou acteurs sud-africains sans modifier le droit applicable en Afrique du Sud.

Un périmètre social difficile à mesurer

Aucune donnée publique ne permet actuellement de déterminer combien de personnes sont susceptibles d’être concernées. La formulation américaine ne désigne pas une profession ou une fonction précise : elle définit des comportements et des formes de participation aux politiques contestées.

Le périmètre potentiel dépasse ainsi les seuls membres du gouvernement. Il peut comprendre des responsables politiques, des hauts fonctionnaires, des agents ou dirigeants d’organismes publics chargés de mettre en œuvre les politiques concernées et, selon les cas prévus par le dispositif américain, certains membres de leur famille. L’appartenance à l’une de ces catégories ne signifie pas qu’une restriction de visa a été prononcée.

L’absence de liste publique laisse donc subsister un écart entre le nombre des personnes effectivement frappées par une mesure et celui, beaucoup plus difficile à déterminer, des personnes susceptibles de se considérer comme exposées. La restriction produit ainsi un effet avant même que son application individuelle soit publiquement connue : ceux qui participent aux politiques visées savent que cette participation peut désormais être prise en compte dans une décision américaine d’admission sur le territoire.

Une mesure sans liste publique

La politique annoncée existe, mais son étendue concrète ne peut encore être mesurée.

Le dispositif américain définit les comportements susceptibles d’entraîner une restriction sans désigner publiquement de personnes. Il ne permet donc de connaître ni leur nombre ni leurs fonctions.

L’annonce d’une politique de restriction et les décisions individuelles prises pour l’appliquer doivent être distinguées. En l’absence de noms publiés, il serait inexact de présenter la mesure comme une sanction déjà prononcée contre une liste identifiée de responsables sud-africains.

Le gouvernement sud-africain a choisi de contester publiquement la décision tout en maintenant les échanges diplomatiques avec Washington. Le ministère des Relations internationales affirme que les différends entre les deux pays doivent être réglés par l’engagement diplomatique entre les États.