RDC : peut-on changer les règles de succession présidentielle sans rompre l’ordre constitutionnel ?

La République démocratique du Congo connaît une nouvelle séquence de tension autour de sa Constitution. Le 15 septembre 2026, des manifestations organisées à Kinshasa et dans plusieurs autres villes ont été dispersées par la police, parfois à l’aide de gaz lacrymogènes et de tirs de sommation. Les protestataires dénoncent les projets de réforme constitutionnelle qu’ils soupçonnent d’ouvrir la voie à un troisième mandat du président Félix Tshisekedi. Le pouvoir répond que toute évolution devra passer par la volonté populaire et, le cas échéant, par référendum.

Au-delà de la durée du pouvoir d’un homme, le débat porte sur la solidité même des limites que la Constitution impose à ceux qui l’exercent. Une procédure prévue par le texte peut-elle être utilisée pour modifier une règle que ce même texte soustrait expressément à la révision ?

Un verrou constitutionnel explicite

La Constitution congolaise de 2006 est nette sur ce point. Son article 70 prévoit que le président de la République est élu pour cinq ans et que son mandat n’est renouvelable qu’une seule fois. L’article 220 protège ensuite plusieurs éléments contre toute révision, parmi lesquels le nombre et la durée des mandats présidentiels, mais aussi la forme républicaine de l’État, le suffrage universel, l’indépendance du pouvoir judiciaire et le pluralisme politique et syndical.

Les juristes parlent, selon les traditions doctrinales, de clause d’intangibilité ou de clause d’éternité. Le principe est simple : certaines règles sont placées hors de portée de la procédure ordinaire de révision afin qu’une majorité politique du moment ne puisse pas modifier seule les conditions fondamentales d’exercice du pouvoir.

L’article 220 remplit cette fonction. Il ne protège pas seulement une durée de mandat ; il protège une certaine conception de l’alternance et des limites imposées au titulaire de la fonction présidentielle.

Réviser la Constitution ou en adopter une nouvelle ?

L’article 218 prévoit la procédure de révision constitutionnelle. L’initiative peut venir du président de la République, du gouvernement, du Parlement ou d’une fraction du peuple. Le texte peut ensuite être soumis à référendum ou, dans certains cas, être approuvé par le Parlement réuni en Congrès à la majorité requise.

Cette procédure rencontre cependant la limite de l’article 220. C’est à ce point qu’apparaît l’argument d’une nouvelle Constitution : il ne s’agirait plus de réviser le texte existant, mais de lui en substituer un autre.

La distinction n’est pas seulement terminologique. Une révision modifie la Constitution tout en maintenant l’ordre juridique qu’elle organise. L’adoption d’une nouvelle Constitution relève, en théorie, du pouvoir constituant originaire, c’est-à-dire du pouvoir d’établir un nouvel ordre constitutionnel.

Reste une difficulté : les institutions créées par la Constitution de 2006 peuvent-elles organiser le remplacement de cette Constitution si l’effet recherché permettrait de toucher à une règle que l’article 220 a précisément rendue intangible ? C’est sur ce point que se concentrent une partie des objections de l’opposition, de juristes et d’organisations de la société civile.

La loi référendaire et la question de la voie choisie

En juin 2026, le Parlement congolais a adopté une loi organisant les conditions de recours au référendum. Le texte encadre la convocation, l’organisation du scrutin, la campagne, le dépouillement et le contentieux. Il prévoit aussi l’hypothèse d’une assemblée constituante élargie en cas de projet de nouvelle Constitution.

Cette disposition concentre les critiques. Ses défenseurs y voient un cadre permettant au peuple d’exercer directement sa souveraineté. Ses opposants soutiennent qu’une loi ordinaire ne peut créer un mécanisme permettant d’écarter une interdiction inscrite dans la Constitution elle-même.

Le désaccord touche donc à la hiérarchie des normes : une loi votée par le Parlement doit respecter la Constitution. Elle ne peut, en principe, neutraliser une règle qui lui est supérieure. La saisine de la Cour constitutionnelle avant promulgation de la loi référendaire donne à cette question une portée juridique immédiate.

Le référendum suffit-il ?

L’argument du référendum repose sur une idée difficile à contester dans son principe : le peuple est titulaire de la souveraineté et peut vouloir se donner une nouvelle Constitution.

Mais l’exercice de cette souveraineté passe lui-même par des règles. Qui formule la question ? Qui contrôle le fichier électoral ? Quelles garanties encadrent la campagne ? Quels médias sont accessibles aux différentes positions ? Quelle institution tranche les contestations ? La majorité des suffrages ne suffit pas, à elle seule, à répondre à ces questions.

La légitimité d’un référendum dépend donc à la fois du résultat et des conditions dans lesquelles il a été organisé.

Le précédent de 2015

Le débat actuel rappelle inévitablement les tensions de 2015. Sous la présidence de Joseph Kabila, une tentative de modification du cadre électoral avait provoqué des manifestations importantes, l’opposition soupçonnant le pouvoir de chercher à prolonger le mandat présidentiel.

Les deux situations ne sont pas identiques et la comparaison ne doit pas effacer leurs différences juridiques et politiques. Mais l’épisode de 2015 a installé une méfiance durable : toute réforme touchant directement ou indirectement aux règles de succession présidentielle est désormais lue à travers la question du maintien au pouvoir.

Réforme institutionnelle et intérêt du titulaire

Les partisans d’une nouvelle Constitution avancent plusieurs arguments qui dépassent la question du mandat présidentiel : fonctionnement des institutions, décentralisation, rapport entre pouvoir central et provinces, rôle du Parlement, organisation de la justice. Ces débats existent et ne se réduisent pas tous à une stratégie personnelle.

Le contexte rend néanmoins la séparation difficile. Lorsqu’un président en exercice conduit une réforme susceptible de modifier les conditions de sa propre éligibilité, l’intérêt institutionnel et l’intérêt du titulaire se superposent. Même des propositions recevables sur le fond peuvent alors être interprétées à travers le bénéfice politique qu’en tirerait le pouvoir en place.

Le problème est aussi celui de la confiance, qui ne se décrète pas par le seul respect formel d’une procédure.

Le moment choisi

La RDC affronte en outre une situation sécuritaire grave dans l’Est, avec la présence de groupes armés et le conflit impliquant l’AFC/M23. Les tensions régionales et les déplacements de population restent importants.

Ouvrir dans ce contexte une réforme constitutionnelle majeure pose une question d’opportunité. Les défenseurs du projet peuvent soutenir que les difficultés du pays montrent justement les limites de l’architecture institutionnelle actuelle. Les opposants peuvent répondre qu’une crise sécuritaire aussi profonde ne crée pas les meilleures conditions pour un débat constitutionnel libre, apaisé et suffisamment long.

Le droit ne tranche pas à lui seul ce désaccord ; il relève aussi du jugement politique sur le moment où une réforme de cette ampleur peut être menée.

À quoi sert l’article 220 ?

La limitation des mandats poursuit une fonction précise : elle rend possible l’alternance sans exiger que le titulaire du pouvoir ait mal gouverné. Au terme de la durée prévue, il doit céder la place.

Lorsqu’une telle règle est déclarée intangible, le constituant cherche à empêcher qu’elle soit modifiée par ceux qui ont un intérêt immédiat à son assouplissement. La protection porte donc moins sur une personne que sur le temps du pouvoir.

La difficulté apparaît lorsque la procédure de réforme est utilisée pour déplacer la frontière entre ce qui peut être modifié et ce qui devait rester hors d’atteinte.

Au-delà de 2028

Le mandat actuel de Félix Tshisekedi doit s’achever en 2028. Le débat est donc souvent ramené à la possibilité d’un troisième mandat. Ce serait pourtant une lecture trop étroite.

Si une procédure permet aujourd’hui de contourner une clause déclarée intangible, elle créera un précédent dont pourra se servir un autre pouvoir. À l’inverse, considérer qu’aucune nouvelle Constitution ne peut jamais être adoptée tant que subsiste l’ordre de 2006 soulève une autre difficulté : une société peut-elle être juridiquement empêchée de refonder son ordre constitutionnel ?

Le débat congolais se situe entre ces deux exigences : protéger les garanties fondamentales contre leur manipulation et reconnaître qu’aucune Constitution ne peut prétendre organiser pour toujours l’avenir politique d’un pays.

La question à trancher est donc moins celle de l’existence abstraite d’un pouvoir de refondation que celle de ses conditions : qui peut l’ouvrir, selon quelle procédure et avec quelles garanties pour que la rupture ne soit pas simplement l’instrument du pouvoir déjà en place ?